Décision du tribunal administratif contre l’Etat : Péripétie des violations recensées dans les ordonnances sur référés

La récente décision du tribunal administratif relative à l’arrêt des coupures des salaires des magistrats pour fait de grève ne fait qu’alimenter les commentaires des professionnels et profanes du droit. Elle inspire aussi bon nombre de praticiens. Nous avons reçu cette réaction digne d’intérêt d’un observateur avisé sur « les violations » qui auraient émaillé une décision plutôt exceptionnelle des milieux du droit au Burkina Faso. Lisez plutôt.

Depuis le vendredi 17 avril 2020, il pleut dans les différents tribunaux administratifs du Burkina Faso, des décisions ordonnant l’arrêt des retenues opérées sur les salaires des magistrats pour travail non effectué (fait de grève). Dans les différentes mais presque identiques ordonnances de référé qui ont été rendues, l’on observe à plusieurs niveaux des illégalités judiciaires manifestes.

La recevabilité discutable de la requête en référé mesures utiles/référé conservatoire

A la lecture de l’article 52 de la loi 011-2016 relative aux tribunaux administratifs, le référé, mesures utiles ou référé conservatoire, ne peut faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative. Or, l’on sait que par une note en date du 24 mars 2020 à laquelle il attachait du prix à l’exécution immédiate, le ministre de la Justice demandait à son SG de tirer les conséquences de l’inexécution partielle ou totale du service public et invitait celui-ci à instruire les services techniques à « procéder à des retenues du salaire pour services non assuré » au regard des listes jointes à la note. La mesure de référé sollicitée visait donc à arrêter l’exécution de cette note du ministre de la Justice qui constitue bien une décision administrative. Au regard de ces faits et en application de l’article 52 ci-dessus évoqué, la demande mesure de référé-mesure utile était tout simplement irrecevable.

L’instruction complaisante et visiblement partisane du dossier

Dans le cadre de l’instruction du dossier, le juge a fondé sa conviction sur les seuls éléments à lui communiqués par les requérants sans en vérifier lui-même auprès de l’Administration mise en cause, la véracité ou l’exactitude matérielle de ces allégations. Alors qu’il dispose légalement des moyens en vertu du pouvoir d’instruction qui lui permettrait de requérir l’Administration dans un délai qu’il lui impartit pour lui fournir toutes les informations sollicitées dans le cadre d’une procédure judiciaire en cours. En effet, l’article 54 de la loi 011-2016 relative aux tribunaux administratifs au Burkina Faso dispose que le président du tribunal Administratif ou le magistrat qu’il délègue « peut ordonner une expertise ou toute mesure d’instruction ». C’est dire qu’en s’en tenant aux seules données fournies par les requérants à partir des correspondances de l’intersyndicale datant du mois de mars, le juge a procédé à une instruction complaisante du dossier.

L’illégalité de l’astreinte et de l’injonction contre l’Administration

En droit du contentieux administratif burkinabè, il est manifeste de constater que l’obligation de cessation des coupures positionnées sur les salaires assortie d’injonction et sous astreinte journalière de 10 000 000 F CFA, constitue une flagrante violation tant de la jurisprudence administrative que de la législation burkinabè en la matière. En effet, le Conseil d’Etat a rejeté et toujours rejeté comme étant mal fondée toute injonction ou astreinte prononcée contre l’Etat.

C’est ainsi, que dans son arrêt Société Wend Panga Sarl du 28 octobre 2016 (arrêt n°003/2016-2017), il décidait qu’il « est établi qu’en matière administrative aucune disposition légale ou réglementaire n’autorise le juge administratif à ordonner l’exécution provisoire, à fortiori, à soumettre l’exécution contre l’Etat au paiement d’une astreinte de retard ».

Et le juge suprême de l’ordre administratif burkinabè de poursuivre « qu’en application d’un principe fondamental en droit administratif, l’on ne peut appliquer à l’Administration les règles établies pour gérer les rapports des particuliers ».

Aussi, aux termes de l’article 23 de la loi 08-2019 du 23 avril 2019 portant statut l’Agent Judicaire du de l’Etat, on peut lire que « les décisions constituant l’Etat et ses démembrements débiteurs, ne peuvent faire l’objet de mesures conservatoires ou d’exécution
forcée ». C’est dire que manifestement l’ordonnance des présidents du tribunal Administratif de Ouagadougou et de Manga ne repose sur aucune base de légalité.

L’illégalité de l’exécution de la décision « nonobstant toute voie de recours »

Dans l’ensemble des décisions rendues jusque-là, les différents présidents de tribunaux administratifs ont ordonné « l’exécution provisoire de la décision, nonobstant toutes voies de recours ». Or, il est à remarquer qu’en droit du contentieux administratif burkinabè, l’appel a un effet suspensif de la décision du juge administratif.

C’est dire que si une décision est rendue par le tribunal administratif, il suffit de faire un appel de cette décision devant la Cour d’appel ou le Conseil d’Etat pour que l’exécution de la décision rendue par le tribunal administratif soit suspendue jusqu’à ce que le juge d’appel se prononce.

Comment alors expliquer la liberté prise par le juge au mépris de la légalité ? Et d’ailleurs, en principe, c’est seulement l’exécution d’une décision administrative qui ne peut en règle générale être suspendue par un appel. C’est ce qui ressort de l’article 37 alinéa 3 de la loi 011-2016 sur le Tribunal Administratif. Pourtant ici, le juge des référés inverse carrément la logique de cette règle en imposant l’exécution de sa décision contre l’administration en dépit de toute voie de recours.

L’illégalité de la substitution de responsabilité et ses implications toutes aussi illégales

Dans la plupart des décisions rendues dans cette affaire par les différents tribunaux administratifs, les juges ont soumis l’exécution intégrale de la cessation de coupure des salaires à une astreinte journalière de 10 millions de Francs CFA (ou 1 million dans certains cas) à la charge personnelle et solidaire des personnes physiques responsables des Ministères et Directions dont notamment, le ministre de la Justice, le ministre de l’Economie et des Finances ainsi que certains de leurs collaborateurs.

C’est là une confusion totale et une violation manifeste des principes élémentaires en matière de responsabilité administrative. Cette substitution de la responsabilité personnelle à la responsabilité administrative de l’Etat ne repose sur aucun fondement légal. La responsabilité civile des individus est bien distincte de la responsabilité administrative de l’institution que ces personnes physiques à la tête des administrations incarnent.

C’est d’ailleurs pour cette raison que l’alinéa 3 de l’article 34 de la loi 011-2016 du 26 avril 2016 relative au TA, prévoit que si un agent n’exécute pas une décision contre l’Etat, sa responsabilité peut être engagée devant le Conseil d’Etat. Il n’y a donc aucune possibilité d’astreinte comme les juges l’ont fait. Et de surcroit, le Conseil d’Etat depuis une décision du 22 juin 1979, SANKARA Vincent de Paul et autres c/ Gouvernement de Haute-Volta, arrêt n° 8 a posé le principe de l’effet relatif des décisions rendues au contentieux administratif.

C’est-à-dire que l’autorité des jugements ne vaut qu’à l’égard des parties qui étaient en litige. Alors que les personnes physiques condamnées de façon solidaire et personnelle n’ont nullement été convoquées pour une cause juridique les concernant directement ni faire l’objet d’une intervention, à tout le moins, forcée.
Cette violation engendre d’autres violations :
* La violation de l’article 4 de la Constitution : la violation du droit de la défense
Les personnes physiques qui n’ont nullement été convoquées ont été pourtant condamnées de façon solidaire et personnelle à une astreinte journalière de 10 millions de francs CFA. Cela signifie clairement qu’elles ont été condamnées sans bénéficier du droit à la défense pourtant consacré par l’article 4 alinéa 3 de la Constitution Burkinabè.

Et subséquemment, comme elles n’ont pas bénéficié du droit de la défense, cela correspond aussi à une violation du principe du contradictoire (Arrêt CONOMBO Jean Baptiste, 28 juin 1974, Chambre Administrative, Haute-Volta).
* La méconnaissance du régime de responsabilité des membres du gouvernement (violation des articles 137 à 140 de la Constitution)
En condamnant les ministres BAGORO et KABORE à payer une astreinte, les différents présidents de tribunaux administratifs n’ont certainement pas pris la pleine mesure de leur intervention juridictionnelle.

Dans une logique d’intimidation voire d’affrontement des pouvoirs, ils ont cru que par l’astreinte imposée aux ministres, ils arriveraient à faire restituer leurs salaires retenus pour faits de services non faits. Or, par cette interprétation sans nul doute débordante, le juge administratif s’est arrogé à la fois le bic du pouvoir constituant dérivé et du Conseil constitutionnel.

S’agissant de la condamnation par astreinte des cadres responsables du MINEFID et du ministère de la Justice, là encore, en méconnaissance des dispositions de sa propre loi (art.34 al2 et 3), le juge verse dans un excès de pouvoir judiciaire digne d’une nouvelle fantaisie du syndicalisme judiciaire.

Les arguments avancés confinant au non-droit, ne doivent pas distraire sur la question centrale du querellement judiciaire. Oui ou non les juges ont-ils refusé d’assurer le service public de la justice ? Oui ou non ont-ils différé des audiences ? Dans ces conditions, ont-ils droit alors à la rémunération ? La réponse à ces questions est d’ordre éthique !

Philipe Gérard, spécialiste en droit

N.B: La titraille est de la rédaction