Philippe Nion, expert en finances publiques « Le Burkina doit être un modèle en matière de budget-programme »

Dans cet entretien, l’expert en finances publiques, Philippe Nion, par ailleurs conseiller à la Cour des comptes, revient sur les objectifs du budget-programme,  ses avantages, sa mise en œuvre au Burkina Faso…

Sidwaya (S) : Le Burkina Faso est passé du budget-objet au budget-programme depuis 2017. Quelle définition peut-on donner à ces deux concepts ?

Nion Philippe (N.P.) : Le Burkina Faso est effectivement passé du budget-objet au budget-programme à partir de l’exercice budgétaire de 2017 et ce, en application de la loi organique 073 du 6 novembre 2015, relative aux lois de finances. Il convient d’abord de définir le budget que l’on présente couramment comme un document qui retrace les dépenses et les recettes de l’Etat au titre d’une année donnée. Le budget-objet se contente d’énumérer les objets que l’Etat veut acquérir au cours d’une année donnée. Acquérir par exemple des ordinateurs, des fournitures de bureau, un véhicule tout-terrain, du carburant, recruter du personnel, etc. Le budget-programme conditionne l’utilisation des charges à la mise d’une politique publique. En d’autres termes, dans le budget-programme, il est établi une relation étroite entre l’utilisation des crédits budgétaires et l’atteinte des résultats prédéfinis. Il n’est plus question d’acquérir des biens sans dire à quoi ils serviront. Par exemple dans le programme sécurité intérieure, on acquiert du carburant pour la mise en œuvre de ce programme ; pour renforcer les capacités opérationnelles des forces de sécurité intérieure, pour accroître leur mobilité dans la lutte contre la criminalité intérieure et le terrorisme. Dans le budget-objet on acquiert du carburant sans objectif alors que dans le budget-programme, l’acquisition du carburant est liée à un objectif précis. Et on ne peut pas utiliser le carburant en dehors de l’objectif qui lui a été préalablement assigné. La différence fondamentale entre les deux types de budget réside dans le concept des résultats. Dans le premier, on acquiert des biens sans résultats alors que dans le second, l’utilisation des crédits budgétaires est liée à un résultat escompté. Dans le budget-objet, l’inspection était beaucoup présente dans l’exécution du budget pour voir ce que vous avez acquis et ce que vous en avez fait. Dans le budget-programme, l’inspection doit diminuer et évoluer vers l’audit pour voir comment les crédits ont été utilisés.

S : Qu’est-ce qui a motivé le passage au budget-programme ?

P. N. : Il faut repartir à la volonté du constituant communautaire. Car le budget-programme découle d’une vision impulsée par l’UEMOA à travers la directive 06 portant loi de finances au sein de l’UEMOA. En internalisant cette directive communautaire, le Burkina Faso opte pour le budget-programme. Mais la principale motivation du passage du budget-programme réside dans la recherche de la performance dans la conduite des politiques publiques. Il n’est plus donc question de conduire les interventions de l’Etat sans les rattacher à un résultat donné. Désormais, les ministères et dans une moindre mesure, les institutions, seront pilotés en fonction des résultats attendus dans les programmes budgétaires. Et cette performance va s’apprécier en fonction de trois cibles. D’abord, l’atteinte des résultats socioéconomiques pour l’amélioration des conditions de vie des populations dans la conduite des programmes. Les interventions publiques doivent donc viser l’amélioration de l’environnement social, économique, écologique, culturel. Ensuite, il y a la qualité des services publics qui sont offerts aux usagers. A l’image du privé, l’Etat a l’obligation de fournir des prestations de qualité aux citoyens, à travers la mise en œuvre des politiques publiques. Le troisième objectif de performance recherché est l’efficience dans la gestion des affaires publiques, à travers notamment l’accroissement de la productivité des services publics.

S : Quels sont les changements en matière de pratiques de gestion des finances publiques avec le budget- programme ?

P. N. : Le passage au budget programme engendre des changements sur toute la sphère de gestion, notamment au niveau du mode de conception de budget, du processus budgétaire, du processus d’adoption, des acteurs de l’exécution et des restitutions budgétaires.
D’abord au niveau du cadrage, il y a des documents de cadrage macroéconomique prévus au niveau de notre loi organique relative aux lois de finances. Il y a donc des documents macroéconomiques qui vont encadrer l’environnement des finances publiques sur une période triennale et qui vont faire ressortir l’impact des décisions à moyen terme. Ce premier document de programmation budgétaire et économique pluriannuel est un document qui fait une projection de l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat sur une période de trois ans.
A partir de ce cadrage au niveau macro, il y a un cadrage sectoriel où chaque ministère élabore un document pluriannuel des dépenses sur trois ans, qui décline l’évolution des crédits et des résultats qui seront atteints sur chaque programme en fonction des objectifs fixés. Au niveau du processus d’adoption, il ne s’agit plus d’apporter le projet de budget à l’Assemblée nationale pour adoption, mais il faut préalablement débattre des choix gouvernementaux avec le Parlement afin de permettre à la Représentation nationale de donner des orientations en termes de résultats à atteindre, d’activités à réaliser en fonction des attentes des populations. La loi a donc créé le débat d’orientation budgétaire qui est un cadre de concertation entre l’exécutif et le pouvoir législatif, où le gouvernement présente sa vision et recueille les orientations du Parlement. Ces échanges se mènent avant l’étape du vote du budget et visent à prendre en compte les observations pertinentes des parlementaires pour la finalisation du budget. Au niveau de la budgétisation, les crédits ressortent par programmes (objectifs et résultats) pour les ministères et par dotation pour les institutions de l’Etat. Cela veut dire qu’au niveau des départements ministériels, il n’y aura plus de crédits qui ne sont pas liés à un programme, à un objectif, à un résultat. Les institutions peuvent avoir des programmes mais le principe à leur niveau, ce sont les dotations globales.

S : Pourquoi au niveau des institutions de l’Etat, il n’y a pas de résultats à atteindre ?

P. N. : Au niveau du budget-programme, on a tenu compte des missions régaliennes de l’Etat. Et c’est une pratique au-delà de l’espace UEMOA. Au-delà du principe des dotations globales, les institutions peuvent avoir des programmes. Par exemple, la Cour des comptes, a un programme, la Présidence du Faso aussi. Naturellement, il n’y a pas d’institutions créées sans résultats précis. Seulement on ne leur exige pas ces indicateurs. C’est un choix politique. Au niveau des acteurs, il y aura une démultiplication des intervenants. Chaque ministre ou président d’institution deviendra ordonnateur principal de son budget. Il exécute son budget, de l’engagement de la dépense au paiement ; alors que de part le passé, l’acte de paiement était émis par le ministre des Finances. Comme l’ordonnateur du budget doit atteindre des objectifs, on lui donne l’entière responsabilité de suivre ses crédits. Mais il doit produire des comptes administratifs en fin d’année qui rendent compte de l’exécution de son budget. La loi prévoit également la mise en place des structures de contrôle. Pour atteindre les objectifs, il faut, à côté du responsable de programme, quelqu’un qui contrôle, éclaire pour l’atteinte de la performance. Il y aura donc un contrôleur de gestion qui va analyser la manière dont les activités sont réalisées, la manière dont le responsable de programme les conduit et qui va faire ressortir éventuellement les risques de contre-performance et formuler des recommandations. Mais ce contrôleur de gestion n’existe pas d’abord dans notre dispositif.
Il y a ensuite l’architecture des comptables publics liée à la multiplicité des ordonnateurs. L’objectif de la comptabilité générale est de déconcentrer le comptable public et de le rapprocher du fait de générateur et de l’ordonnateur. On a aura donc auprès des ministères et institutions des comptables principaux. Il y aura une démultiplication des comptes mais aussi un besoin de personnel aux compétences variées et adaptées. Il y a aussi de nouveaux concepts managériaux tels le contrôle de gestion, le contrôle interne, d’audit interne qui apparaissent et sont liés au budget-programme. On a enfin les restitutions budgétaires, c’est-à-dire la production des comptes, des rapports annuels de performance qui sont un outil de contrôle de la performance entre le ministre et les responsables de programme, au regard du projet annuel de performance défini en début d’exercice.

S : Vous venez de décrire une architecture de mise en œuvre du budget-programme. Cette architecture est-elle complète ?

P. N. : Cette architecture n’est pas complète. Par exemple, les comptables publics existent mais ils ne sont pas au niveau des ministères et institutions. Le ministre doit être accompagné par un responsable de la fonction financière ministérielle en lieu et place du DAF ; mais ce poste n’existe pas pour le moment. Il en est de même pour le contrôleur de gestion. Pour le contrôleur interne tel qu’il existe aujourd’hui dans les ministères, il ne cadre pas avec la dynamique du budget-programme où il est un dispositif qui a pour rôle de prévenir les risques. En réalité, il joue le rôle d’auditeur interne et non celui de contrôleur interne. La fonction d’auditeur interne est aussi absente et est assurée de manière impropre par les inspections ministérielles.
Le budget-programme a une implication au niveau de la grille des métiers dont le ministère de la Fonction publique doit tenir compte.

S : Qu’en est-il des responsables de programmes qui sont nommés ? Jouent-ils réellement leur rôle ?

P. N. : Ils sont tenus de jouer leur rôle conformément au budget-programme. Un directeur général, nommé responsable de programmes, avec la fonction d’ordonnateur délégué du ministre, a deux attributions : administrative et financière. On devrait avoir des directeurs généraux compétents aussi bien dans leur cœur de métier que sur le plan financier. Et le plan de réforme doit permettre de renforcer leurs capacités sur leurs missions de gestionnaire des finances publiques.

S : Vous venez de le souligner, l’architecture pour la mise en œuvre du budget-programme n’est pas achevée. Qu’est-ce qui bloque ?

P. N. : Il faut repartir à la loi organique relative aux lois de finances qui prévoit des dispositions transitoires qui indiquent que l’Etat burkinabè doit se préparer de 2015 à 2018 afin de basculer dans le budget-programme en 2019. Mais l’Etat a anticipé pour basculer dans le budget- programme à partir de 2017. Je ne vois pas les choses en termes d’obstacles mais dans le sens d’une certaine progressivité dans le processus d’opérationnalisation du dispositif de mise en œuvre du budget-programme. Faut-il attendre de mettre tout le dispositif avant de basculer dans le budget-programme ou il faut opter pour la progressivité ? Je suis pour la dernière option !

S : En tant qu’expert des finances publiques, quelle appréciation faites-vous des trois années de mise en œuvre du budget-programme au Burkina Faso ?

P. N. : Le politique a été ambitieux, vu ce qui se passe dans certains pays de la sous-région où après l’adoption des textes, on a mis du temps avant d’aller au budget-programme. Ce qui reste, c’est d’améliorer le système d’information afin de permettre à notre pays d’être un modèle en matière d’application du budget-programme.

S : Il y a aussi la question des régulations budgétaires qui semblent être une contrainte pour la mise en œuvre du budget-programme…

P. N. : L’instabilité des ressources est liée aux principes de sincérité budgétaire mais aussi à notre culture. Ce sont les recettes qui tiennent les dépenses en l’état, tant que les recettes ne rentrent pas, le programme ne peut être exécuté. On atteindra effectivement les résultats prévus à condition qu’on mette à disposition les moyens financiers, humains, matériels et les compétences nécessaires. La régulation n’est pas un problème qui existe seulement au Burkina, mais il est nécessaire qu’on respecte vraiment le principe de sincérité budgétaire. Car de cette sincérité, va découler l’atteinte effective des résultats. La régulation, ce n’est pas un anathème dans le budget-programme. Le ministre des Finances détient le pouvoir de réguler, en fonction de la détérioration du niveau de la trésorerie de l’État. En 2020, on a prévu de recouvrer un certain niveau de recettes ; la COVID-19 est intervenue, il y a eu paralysie dans la réalisation des activités avec un impact sur la fiscalité intérieure et de porte. Naturellement, il faut plus attendre du responsable des programmes qu’il atteigne le niveau de résultats qui a été initialement prévu. Car on n’avait pas tenu compte de l’environnement COVID qui a nécessairement entraîné une régulation et un transfert de crédits vers les secteurs prioritaires au regard donc des circonstances de l’heure. Il en est de même du terrorisme, dont l’ampleur a nécessité des ajustements budgétaires.

S : Le budget-programme découle d’une directive de l’UEMOA. Quel bilan peut-on faire de sa mise en œuvre au niveau de l’espace communautaire ?

P. N. : J’avoue que si je dois faire une appréciation de l’état de sa mise en œuvre dans l’espace communautaire, je pourrais ne pas être en phase avec la réalité des différents pays. Je sais que certains collègues des Cours des comptes des autres pays de l’UEMOA nous approchent pour savoir un peu comment nous gérons la question de l’évaluation des programmes, des avis que nous donnons sur les programmes, le contrôle, etc. Cela montre que d’une manière générale, nous sommes peut-être en avance. En 2017, quand le Burkina basculait dans le budget- programme, les autres n’y étaient pas. J’ose espérer que dans l’environnement actuel, nous sommes toujours en avance par rapport à la mise en œuvre du budget-programme. Dans notre pays, un certain nombre d’études avaient été menées avant de basculer dans le budget-programme. La stratégie au niveau du Burkina a consisté à avoir une vue d’ensemble sur comment appliquer le budget-programme à travers des outils qui existent avant d’y aller ; dans certains pays, cette dynamique n’a pas été la même.

S : Avec le budget-programme, qu’est-ce qui change au niveau des organes de contrôle comme la Cour des comptes ?

P. N. : Au niveau de la Cour des comptes, on passe de nos missions traditionnelles à de nouvelles missions. La loi prévoit que la Cour des comptes doit donner son avis sur le dispositif de contrôle interne et de gestion. La Cour doit faire la certification des comptes de l’Etat, évaluer les politiques publiques pour faire sortir leur pertinence, leur efficacité, etc. Ce qui est attendu de la Cour est vraiment une innovation de son dispositif de travail et un rafraîchissement et une diversification de ses compétences internes.

S : Le fait que la loi de règlement ne soit pas régulièrement adoptée ne constitue-t-il pas une entorse à la bonne gestion des finances publiques ?

P. N. : La loi de règlement fait partie du dispositif du budget-programme et la loi prévoit qu’elle doit être appuyée par les rapports de performance, le rapport des lois de finances établies par la Cour des comptes. On peut dire qu’il y a une entorse en termes de manquement à la règlementation. Quand on fait le point, on constate que des lois de règlement ne sont pas adoptées alors que les lois de finances continuent d’être adoptées. C’est un élément qu’il faut travailler à améliorer.

S : En tant qu’expert, que préconisez-vous pour parachever le processus d’opérationnalisation du budget- programme ?

P. N. : C’est d’abord parachever l’adoption des textes d’application. Il y a la nomination des comptables, les différents guides et manuels à rafraîchir. Il faut forcément un système d’information intégré qui prend en compte les ministères et institutions.
Il faut aussi nommer les responsables aux fonctions financières. Pour achever le processus, il faut la formation de tous les acteurs. Je suggère surtout qu’au niveau de l’ENAREF et de l’ENAM, que tous les curricula soient revus pour être en phase avec la nouvelle règlementation. On a enfin besoin de l’accompagnement des partenaires techniques et financiers dans le sens de la formation, de renforcement des capacités, de la formation continue.

Interview réalisée par
Mahamadi SEBOGO

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