Incivisme fiscal, analphabétisme, rivalités politiques, détournements, déterminants sociologiques sont, entre autres, des facteurs qui handicapent l’optimisation des recettes communales dans le cadre de la décentralisation entamée depuis 1995. Carrefour africain a pénétré l’univers des acteurs de la gouvernance locale qui révèle l’engrenage des responsabilités et l’immensité des défis à surmonter. Tour d’horizon de la question dans ce dossier.
La plupart des 361 communes et particulièrement les 302 communes rurales font face à d’énormes contraintes pour relever le challenge de leur autonomie financière. Début novembre 2019, nous sommes à Cinkansé, localité située dans la commune rurale de Yargatenga, province du Koulpélogo, région du Centre-Est, à la frontière Burkina-Togo. Sous un soleil ardent de fin de saison pluvieuse, Sana Harouna, s’emploie à charger un tricycle avec du fer de huit, sur une partie de la voie publique. Par deux fois, ce vendeur de ciment et de fer de construction a eu maille à partir avec les services de la direction provinciale des impôts du Koulpélogo, basés à Ouargaye. « Quand les agents des impôts arrivent, c’est toujours tendu. En 2017 et en 2018, ils ont scellé mon magasin. L’année passée, après leur départ, j’ai cassé leurs cadenas pour pouvoir ranger mes affaires », explique-t-il, l’air remonté.
Le cas de M. Sana n’est pas isolé. Il illustre la tension entre contribuables et le fisc dans les communes rurales. « Les gens sont réticents au paiement des taxes. Parfois, on est obligé de faire appel à la police pour assurer certains recouvrements », atteste le comptable de la mairie de Sangha, Victor Koara. Pourtant l’administration locale compte sur ces ressources pour réaliser des infrastructures socioéconomiques pour le bien-être des populations.
Selon le maire de Yargatenga, Marcel Diessongo, les recettes propres de sa commune varient entre 20 et 50 millions F CFA par an. Mais cela ne correspond pas à la réalité, au regard du potentiel de sa collectivité de 56 mille âmes et à fortes potentialités économiques, surtout avec Cinkansé réputé cité commerciale. Si la mobilisation se faisait normalement, sa commune est en droit d’attendre entre 50 et 100 millions FCFA de ressources propres, confie-t-il. A Yondé, une autre commune rurale du Koulpélogo, les recettes propres avoisinent les 20 millions FCFA par an, selon le maire, Roger Trawina. La barre des 30 millions FCFA pourrait être atteinte si la mobilisation était optimale, foi du bourgmestre. Les collectivités locales qui sont confrontées à tous les défis du développement enregistrent ainsi d’importantes pertes de ressources. Ce qui pousse à regarder derrière le miroir pour appréhender les tenants et les aboutissants d’une telle situation.
« La gare peut rapporter 12 millions mais … »
Les recettes communales sont collectées par trois acteurs à savoir : les services provinciaux des impôts, le percepteur communal et le régisseur de la mairie, assisté de plusieurs agents collecteurs. Les collecteurs communaux ont la charge de recouvrer, entre autres, les droits de marché, les taxes de stationnement, sur les charrettes, les agrégats.
Mais, ils semblent ne pas jouer la carte de la transparence, bien qu’ils soient rémunérés officiellement à hauteur de 20% des montants recouvrés. Les maires leur reprochent de collecter l’argent auprès des commerçants sans remise de tickets (sorte de reçus). Par ces pratiques, la commune de Yargatenga perdrait plus de 12 millions FCFA de recettes par an, au niveau de la seule gare routière de Cinkansé. Puisque que, selon le maire, les agents collecteurs à cet endroit ne rapportent qu’en moyenne 600 mille FCFA dans l’année. Les collecteurs, eux, avancent la somme d’un million FCFA qu’ils font entrer par an dans les caisses de la commune. Les 12 millions sont avancés à la suite d’une évaluation « scientifique » initiée et conduite par la mairie.
Durant une semaine, une équipe composée de conseillers municipaux et des collecteurs s’est prêtée à l’exercice. Au bilan, elle récoltait en moyenne 30 mille FCFA par jour, contre 2 000 FCFA que les collecteurs rapportaient habituellement. Là encore, les derniers disent collecter environ 8 000 FCFA par jour, ce qui ferait 2,9 millions par an et qui sont loin des 12 millions.
« Lorsque la mairie a fait l’évaluation à la gare routière, nous avons remarqué que les collecteurs délivraient autour de quatre tickets par jour, alors qu’au moins 40 minicars y rentrent quotidiennement », fait savoir le président du Comité villageois de développement (CVD) de Cinkansé, Elie Diessongo. La supercherie consisterait à prendre 100 F ou 200 F aux transporteurs sans remise de ticket, qui coûte 300 F.
Saïdou Guimdogo, agent collecteur à la gare routière depuis plus de 20 ans, ne nie pas les faits. Pour lui, si le chauffeur dit qu’il n’a que 100 F ou 200 F, il n’est pas question de le laisser passer gratuitement s’il propose quelque chose. « On est obligé de prendre, ne serait-ce que pour nous désaltérer », confie-t-il.
La faute à l’absence de contrôles
Guimdaogo et ses camarades disent ne pas avoir les moyens pour contraindre les conducteurs « récalcitrants ». Et ils ne sont pas au bout de leurs arguments pour justifier une pratique qui frise le détournement des ressources publiques. Le paiement de leurs rétributions de 20% qui arrive souvent avec 8 mois de retard les oblige à chercher des parades, eux qui n’ont pas autre emploi. « Dans ces conditions, nous n’avons pas de choix que de prendre les 200 F », affirme-t-il, l’air innocent.
Abdoulaye Bagagnan est un chauffeur de minicar sur l’axe Cinkansé-Pouytenga. Il reconnait la complicité entre certains conducteurs et les collecteurs. Il impute la responsabilité aux autorités communales. « S’il y avait un contrôle à la sortie de la ville, de sorte à obliger ceux qui paient 200 F sans ticket à payer les 300F, on n’en serait pas à cette situation », estime-t-il.
Face à ces pertes de ressources, le conseil municipal de Yargatenga a pris une délibération pour confier désormais la collecte des recettes à la gare routière à un opérateur privé, assortie d’un contrat entre les deux parties. Cette décision a été rejetée par les collecteurs et le CVD de Cinkansé. Ils disent ne pas être associés à la prise de la mesure. Elle a même créé une crise entre ces derniers et le maire de la commune, selon les témoignages des différents protagonistes, au moment de notre passage en début novembre 2019.
Ce qui se passe à la gare routière se reproduit également dans les marchés. Pour des droits de marché de 50F, des collecteurs prennent 25 F sans remettre au contribuable le ticket, preuve de la perception de la recette. Pire, déplore Marcel Diessongo, certains font croire aux populations qu’il s’agit des instructions du maire. « Nous avons repris la même évaluation dans les marchés de la commune. Le résultat est le même, nous perdons énormément de ressources », ajoute-t-il, dépité.
Pour les maires, ces pratiques reposent sur le manque de civisme fiscal de la part des populations. « Notre principale difficulté est l’incivisme fiscal. Certains commerçants ferment leurs boutiques lorsqu’ils savent que les services des impôts arrivent », confie le maire de Sangha, Issaka Béogo. Le recours aux services de la sécurité s’avère souvent nécessaire pour les recouvrements. A titre illustratif, la taxe charrette n’a apporté à la commune, selon le service comptable, que 180 mille FCFA en 2017. Alors qu’en 2009, pour la même taxe, Sangha a mobilisé plus d’un million de FCFA, à la suite d’une sortie de collecte avec la police.
Cette insuffisance de culture fiscale, certains l’attribuent au déficit de communication de la part des exécutifs locaux sur la destination des ressources fiscales. Sakinatou Koanda, vendeuse d’habits à Sangha, dit ne pas savoir à quoi sert l’impôt qu’elle paie entre 3000 et 5000 FCFA par an, au titre de la contribution des microentreprises[1]. « Il semble que c’est pour payer les fonctionnaires », susurre-t-elle, le regard interrogateur. Harouna Sana, pour sa part, incrimine les agents des impôts qui ne se préoccupent pas d’expliquer aux contribuables le but de l’impôt. « Le climat de tension qu’ils créent ne nous donne pas le courage de leur demander à quoi sert l’impôt », argumente-t-il.
« Ce qui nous préoccupait, c’était d’avoir l’eau »
En plus, lorsque des infrastructures sont réalisées par le conseil municipal au profit des administrés, les élus locaux, par omission ou calcul politique, ne disent pas aux populations que le financement vient du paiement des taxes. La ménagère Bidima Assetou à la périphérie nord de Yargatenga ignore l’origine des ressources qui ont servi à financer ce forage réalisé par la mairie à 20 mètres de sa concession. « Ce qui nous préoccupait, c’était d’avoir l’eau », se satisfait-elle. Elle ne tarit pas d’éloges à l’égard de l’édile de sa commune qui l’a soustraite de la corvée eau. Le président des jeunes de Yoyo trouve maladroit que des bénéficiaires d’infrastructures réalisées par le maire le questionnent sur l’origine des financements. Pour ce qu’il sait de la maison des jeunes du village, en pleine construction sur fonds propres de la commune, l’argent a été acquis grâce au maire et à ses relations.
Il ne faudra cependant pas jeter le bébé avec l’eau du bain. Car, il est des villageois qui s’acquittent de leurs obligations fiscales en toute responsabilité. Koara Karim, gérant d’une buvette à Sangha, est de cette catégorie de contribuables. Chaque année, il parcourt 40 km pour aller payer 15 000 F à 2000F au fisc de Ouargaye. Il paie moins lorsqu’il s’y rend volontairement. « Le payement des taxes est normal. Si toute la population en payait correctement, cela arrangerait tout le monde. Puisqu’il y aurait par la suite la construction des routes et d’autres infrastructures qui puissent nous servir », lance-t-il.
Le hic est que par rivalités politiques, des élus locaux deviennent des vecteurs de l’incivisme fiscal. « Dans une commune ou un village où les élus locaux ne sont pas du même bord politique, il est difficile pour le maire d’y mobiliser des ressources. Ils (NDLR : les conseillers municipaux opposants) vont tout faire pour saper ses efforts », s’alarme le maire de Yondé.
Faire partir la douane
Cette tare de la classe politique burkinabè, le bourgmestre de Yargtenga le dénonce car il confine les communes au sous-développement chronique. « Quand vous faites une sensibilisation, il y a une contre-sensibilisation systématique de la part des adversaires. Ainsi, pendant des années, on fait du surplace par immaturité politique. Les gens pensent que tant que si ce n’est pas eux qui sont au pouvoir, les choses ne devraient pas bouger », s’indigne l’édile.
Le conseiller municipal opposant à Yargatenga, Robert Zampaligré, a un problème avec ces accusations qu’on entend partout. Car on n’arrive toujours pas à indexer physiquement ceux qui s’adonneraient à de telles manœuvres. Pour lui, l’adversité politique ne doit pas conduire à freiner la mobilisation des ressources qui est capital pour le développement local.
Autre handicap auquel font face certaines collectivités, la présence des acteurs économiques dans les conseils municipaux et qui y défendent leurs intérêts. « Il y a des délibérations qui ne sont pas passées parce les conseillers municipaux sont des acteurs terrain. Si la délibération passait, leurs affaires allaient être impactées », avoue impuissant le chef de l’exécutif local de Yargatenga.
Mais les maires ne sont pas exempts de critiques, lorsque lors des campagnes électorales, ils promettent ciel et terre aux électeurs, sans pourtant leur dire d’où viendraient les ressources pour la concrétisation des promesses. Ils ne nient pas leur responsabilité. Ils disent être obligés de faire avec la realpolitik locale. « Si vous dites aux populations que le forage dont elles ont besoin, c’est elles qui vont donner l’argent pour sa réalisation, elles vont diront que pour cela, elles n’ont pas besoin de maire. Pendant ce temps, votre adversaire soutient que le forage sera réalisé sans problème s’il est élu. Tout le monde tient ce discours », confesse M. Diessongo. Lors de la dernière campagne municipale, ajoute-t-il, un candidat a promis de faire partir tous les postes de douane s’il est élu maire. Un message insensé mais accrocheur dans un milieu analphabète où la fraude a pignon sur rue, insiste-t-il, tout souriant.
A ces crocs-en-jambe politiques, se greffe le fait que bon nombre de maires, avant d’être élus, ignorent ce qui les attend réellement à la tête des communes. Ils croient « naïvement » au pouvoir de la loi, à l’accompagnement de l’Etat pour faire bouger facilement les choses, ironise le maire. « Souvent, c’est une fois dedans que l’on comprend les dures réalités de la gouvernance locale », reconnait le bourgmestre de Sangha.
Mahamadi SEBOGO
[1] Avant 2015, cet impôt était connu sous le nom de contribution du secteur informel
Rôle de l’impôt
L’impôt a un rôle financier, économique et social. Il sert à prendre en charge les dépenses publiques régaliennes de l’Etat telles que la sécurité, la défense du territoire, la diplomatie mais aussi à financer les services publics comme la construction des écoles, des centres de santé, des routes…
Il permet à l’Etat de réguler l’activité économique en surtaxant tel domaine pour dissuader son développement (le tabac par exemple) ou en taxant moins tel autre domaine pour en assurer la promotion (nouvelles entreprises).
L’impôt constitue enfin un instrument de justice sociale. Il permet à chaque citoyen de contribuer aux charges publiques et de développement en fonction de ses capacités contributives.
Source : Précis du droit fiscal
Difficile opérationnalisation des transferts aux collectivités !
Après plus de deux décennies de mise en œuvre de la décentralisation, l’ensemble des transferts de l’Etat aux collectivités territoriales n’est pas encore effectif. Sur les onze domaines de compétence, en dehors des secteurs de l’éducation et de la santé, les autres départements tardent à opérer ces transferts des compétences et des ressources. Cela handicape sérieusement le plein exercice de la décentralisation. Les collectivités sont également confrontées à l’arrivée tardive des subventions de l’Etat et de certains partenaires. Les dotations globales d’équipements et de fonctionnement de 2017 de la mairie de Yondé sont arrivées à fin 2019.
Des budgets communaux dominés par des transferts et subventions
Après 15 ans de communalisation intégrale, les budgets des communes rurales restent essentiellement alimentés par les ressources transférées et les subventions diverses. A Yondé, en 2018, sur des recettes budgétaires de 298, 3 millions FCFA, les ressources propres s’élèvent à 56 407, 6 millions FCFA, soit 18,9% des recettes totales. Pour la même année, les recettes totales de la commune de Yargatenga sont estimées à 671, 6 millions FCFA contre 246, 7 millions FCFA de recettes propres, représentant 36,7% des recettes globales.
Sources : Comptes administratifs 2018/Yargatenga et Yondé.
Impossible d’avoir les services techniques
Nos multiples efforts (correspondances et appels téléphoniques) pour entrer en contact avec certains services techniques sont restés sans suite ! Il s’agit de la perception de Sangha, la direction provinciale des impôts de Ouargaye, de la direction des services fiscaux logée à la Direction générale des impôts (DGI), de la direction régionale du Trésor du Centre-Est et de la direction générale des collectivités du ministère en charge de la décentralisation.
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La résistance à l’impôt, l’explication sociologique
Sous un angle sociologique, Dr Salfo Ouédraogo, chercheur au CNRST, décortique les facteurs de résistance des populations à l’impôt.
Selon le sociologue Dr Salfo Ouédraogo, l’impôt existait dans certaines sociétés traditionnelles burkinabè sous diverses formes. Dans les sociétés à pouvoir centralisé, sa perception se faisait en nature ou en espèces par le souverain, lors des fêtes coutumières ou de façon occasionnelle lors des passages chez le chef. Mais comment est-on passé de l’acceptation de l’impôt dans sa forme traditionnelle à son refus dans l’Etat moderne ?
Il y a d’abord que l’Etat moderne n’a pas la légitimité du pouvoir traditionnel. Cette insuffisance de légitimité a été renforcée par l’introduction violente de l’impôt dans la société. « Il a été introduit par le coup de fouet. Cela a marqué la conscience collective, si bien que l’Etat et l’impôt ont été rejetés à l’aube de la république », analyse le sociologue de l’impôt.
Les faiblesses de la gouvernance, illustrées par le manque de transparence et des détournements de deniers publics relayées par les médias, ne favorisent pas la légitimation des gouvernants par les gouvernés. Les budgets sont par exemple peu connus des populations. « En principe, le budget est un outil public de gestion. Mais dans plusieurs collectivités, il reste encore un document secret, entre les mains du maire, du comptable et de la personne responsable des marchés », souligne Dr Ouédraogo.
L’autre élément de résistance à l’impôt réside, poursuit-il, dans la « perception différentielle » du phénomène fiscal. Si les gros contribuables connaissent le rôle de l’impôt, ce n’est pas le cas pour ceux du secteur informel. Pour ces derniers, l’impôt sert à entretenir les ministres, les députés, les fonctionnaires.
Pour le sociologue, l’absence de relation évidente entre les réalisations publiques et le paiement de l’impôt joue en défaveur du civisme fiscal et de l’engagement des populations. « Beaucoup de gens pensent que les routes, les écoles et autres investissements que l’Etat réalise sont du fait des bailleurs de fonds », fait-il remarquer.
En somme, de l’avis du chercheur du CNRST, l’adhésion des populations à la décentralisation reste mitigée, avec à la clé une perception différentielle du processus. Les gouvernants estimant remplir leur mandat alors que les populations pensent qu’elles n’y trouvent pas leur compte.
Pour une optimisation des recettes fiscales, M. Ouédraogo propose de faire sortir l’impôt des carcans bureaucratiques pour le mettre dans la rue, à travers une communication puriste. Pour lui, il faut créer un observatoire de l’impôt qui aura pour tâche d’assurer cette communication publique sur le rôle social, politique, économique de l’impôt. Enfin, Dr Ouédraogo invite à recadrer la gouvernance sociopolitique et économique car selon l’orientation qu’elle prend, elle fait ou défait le civisme fiscal.
M.S
L’urgence d’une culture de redevabilité
Après 25 ans de mise en œuvre, le Burkina Faso a entamé le troisième cycle de sa décentralisation. Cette phase est marquée par l’adoption des nouveaux référentiels de la décentralisation en avril 2018. Il s’agit de la vision prospective de la décentralisation à l’horizon 2040, de la politique nationale de la décentralisation, de la stratégie décennale de la décentralisation 2017-2026 suivie d’un premier plan d’actions quinquennal de mise en œuvre.
Au cours de ce cycle, un accent particulier doit être mis sur la promotion de la culture d’offre et de demande de redevabilité si l’on veut parvenir à un meilleur ancrage de la gouvernance locale. Car, comme le souligne le « Budget Analyst », Léopold Kohoun, la reddition des comptes, en tant qu’outil de transparence et de gouvernance participative, permet une meilleure mobilisation des recettes fiscales, une utilisation efficiente des ressources publiques, une bonne identification des priorités et une meilleure qualité des biens et services publics. L’Etat central devrait également faire davantage preuve de volontarisme, en respectant ses engagements en matière de transfert des compétences aux communes et des ressources indispensables à leur plein exercice.
- S
SG de l’AMBF, Bertin Ouiya : « Les communes peuvent encore partager d’autres impôts avec l’Etat ».
Dans cet entretien, le secrétaire général de l’Association des municipalités du Burkina Faso (AMBF), Bertin Ouiya, par ailleurs maire de la commune rurale de Siglé, revient, entre autres, sur le bilan de la décentralisation, la fiscalité locale, l’impact de l’insécurité.
Carrefour Africain (C.A.) : Quelle appréciation l’AMBF fait-elle de la décentralisation, enclenchée depuis 25 ans ?
Bertrin Ouiya (BO) : Notre appréciation du processus est positive au regard de ce qui a été fait. D’abord, il a fallu que l’on s’y engage, malgré la situation de quasi manque de tout dans laquelle se trouvaient la plupart des départements de l’époque qui ont été transformés en communes. C’était un véritable défi. 25 ans après, il y a eu du chemin. Certes, tout n’est pas parfait mais l’avenir reste promoteur.
Le principal acquis est que les populations s’approprient de plus en plus la décentralisation, s’intéressent davantage à la vie des communes, par voie de presse ou des réseaux sociaux. Cette prise de conscience augure d’un lendemain meilleur.
L’une des insuffisances réside au niveau de la faiblesse des ressources financières, qui fait que certaines réalisations matérielles ne sont pas à la hauteur des attentes des populations. Il y a aussi la question des ressources humaines en quantité et en qualité.
C.A.: Les 16es journées de la commune burkinabè (JCB) ont porté sur le thème : « La fiscalité et le développement local : enjeux et perspectives ». Pourquoi un tel thème ?
BO : La question de la mobilisation des ressources est au centre de l’avenir des collectivités. On ne peut pas continuer à tout attendre de l’Etat. Nous avons choisi ce thème pour échanger et réfléchir aux meilleures stratégies de mobilisation des ressources propres afin de permettre aux communes de faire face aux charges et enjeux du développement. De par les informations que le ministère de l’Economie fournit chaque année, les budgets communaux sont essentiellement alimentés par les transferts de l’Etat autour de 80%. Dans les communes rurales, la part des recettes propres varie entre15% et 20%.
C.A. : Qu’est-ce qui explique ce faible niveau de mobilisation des ressources ?
B.O : D’abord, la limite de l’assiette fiscale, due à la faiblesse des matières imposables. En dehors des recettes des marchés, des taxes de résidence et autres, on est encore à prendre des taxes sur les charrettes. Deuxièmement, il y a l’insuffisance du personnel des impôts, l’absence du fisc dans les communes. Le contribuable n’est pas disposé à payer ses impôts, s’il doit parcourir des dizaines de kilomètres pour le faire, ce n’est pas évident.
Dans le système actuel, les recettes communales sont recouvrées par des services des impôts provinciaux, à travers une ou deux missions de recouvrement par an. S’ils viennent rater un contribuable, il faut attendre l’année prochaine.
C.A. : Le manque de sensibilisation, de redevabilité, de transparence des exécutifs locaux est aussi considéré comme facteur d’incivisme fiscal…
B.O : Il n’y a pas de commune qui ne le fait pas la sensibilisation, peut-être qu’elle est insuffisante. Si vous ne le faites pas, comment allez-vous gérer certaines dépenses qui sont prises en charge uniquement par des ressources propres ?
Ces deux dernières années, un effort particulier est fait en matière de redevabilité, surtout avec l’accompagnement financier de la Banque mondiale. Le résultat attendu est l’amélioration des recettes propres les cinq prochaines années.
C.A. : Certaines communes sont frappées par l’insécurité. Quel impact sur ces collectivités ?
B.O : C’est la désolation, car il y a des communes où il n’y a plus de ressources propres. Elles vivent sous perfusion de l’Etat. Aucun agent des impôts ne peut s’y rendre mais aussi, il n’y a plus d’activités. Les populations ont fui. L’impact est tellement négatif que l’on peut dire que ces communes sont à l’arrêt.
C.A. : Lors des dernières JCB, les collectivités ont souhaité des réformes de la fiscalité locale…
B.O : Nous avons suggéré que des réformes puissent permettre, à plus ou moins long terme, de responsabiliser les communes dans la collecte de leurs recettes propres, à travers leurs employés ou des agents des impôts mis à disposition. Actuellement, les textes donnent l’exclusivité du recouvrement aux services des impôts.
Deuxièmement, c’est d’avoir une fiscalité partagée. L’Etat a déjà fait des concessions, mais nous pensons que nous pouvons encore partager d’autres impôts pour permettre aux communes d’avoir plus de ressources. A l’issue des échanges, nous nous sommes rendu compte que ces réformes impliquent plusieurs acteurs. Nous avons convenu de mettre en place une commission multi-acteurs pour poursuivre la réflexion afin de faire des propositions qui reflètent la réalité.
Interview réalisée par
Mahamadi SEBOGO
